di Mario Draghi<\/p>\n<\/p>\n
Intervento di Mario Draghi, Presidente della BCE, in occasione del conferimento della Laurea ad honorem in Giurisprudenza dell\u2019Universit\u00e0 degli Studi di Bologna, Bologna, 22 febbraio 2019<\/p>\n
\u00c8 per me un grande onore essere qui oggi nell\u2019Universit\u00e0 di Bologna, culla dell\u2019istruzione in Europa, fin dal 1088. La sua storia ha visto studiare qui Thomas Beckett e Copernico, e nel 1506 Erasmo da Rotterdam che avrebbe dato il suo nome al programma europeo in cui l\u2019Universit\u00e0 di Bologna \u00e8 protagonista di prima grandezza.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Il programma Erasmus \u00e8 uno degli esempi pi\u00f9 apprezzati dei benefici che una stretta cooperazione a livello europeo pu\u00f2 portare. Ma sappiamo che altre sue dimensioni non riscuotono eguale approvazione.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Al cuore del dibattito sui meriti della cooperazione europea sta una percezione che appare in superficie inevitabile: da un lato l\u2019integrazione genera indubbi benefici; dall\u2019altro, perch\u00e9 questi si materializzino \u00e8 necessaria una cooperazione talvolta politicamente difficile da conseguire o da spiegare. Questa tensione tra i benefici dell\u2019integrazione e i costi associati con la perdita di sovranit\u00e0 nazionale \u00e8 per molti aspetti e specialmente nel caso dei paesi europei, solo apparente. In realt\u00e0 in molte aree l\u2019Unione europea restituisce ai suoi paesi la sovranit\u00e0 nazionale che avrebbero oggi altrimenti perso.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ci\u00f2 non implica che si abbia bisogno dell\u2019Unione europea per qualsiasi cosa ma, in un mondo globalizzato, l\u2019Unione europea diviene oggi ancora pi\u00f9 rilevante. Come scriveva Jean Monnet pi\u00f9 di 50 anni fa: \u201cabbiamo bisogno di un\u2019Europa per ci\u00f2 che \u00e8 essenziale… un\u2019Europa per ci\u00f2 che le nazioni non possono fare da sole\u201d[1].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Sovranit\u00e0 in un mondo interconnesso<\/span><\/p>\n Nel complesso i cittadini europei apprezzano i benefici dell\u2019integrazione economica che l\u2019Unione europea ha prodotto[2] e da anni considerano come il suo maggior successo la libera circolazione delle persone, dei beni e dei servizi, cio\u00e8 il mercato unico. Inoltre il 75% dei cittadini dell\u2019area dell\u2019euro \u00e8 a favore dell\u2019euro e dell\u2019unione monetaria e il 71% degli europei \u00e8 a favore della politica commerciale comune.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Allo stesso tempo per\u00f2 diminuisce dal 57% nel 2007 al 42% di oggi la considerazione che i cittadini europei hanno delle istituzioni dell\u2019Unione. Peraltro questo declino \u00e8 parte di un fenomeno pi\u00f9 generale che vede diminuire la fiducia in tutte le istituzioni pubbliche. Quella verso i governi e i parlamenti nazionali oggi si attesta appena al 35%.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Questa discrasia nei sondaggi pu\u00f2 essere spiegata con la percezione che ci sia un trade-off tra l\u2019essere membri dell\u2019Unione europea e la sovranit\u00e0 dei singoli Stati. Secondo questo modo di pensare, per riappropriarsi della sovranit\u00e0 nazionale sarebbe necessario indebolire le strutture politiche dell\u2019Unione europea.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ritengo sbagliata questa convinzione, perch\u00e9 confonde l\u2019\u201cindipendenza\u201d con la sovranit\u00e0.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La vera sovranit\u00e0 si riflette non nel potere di fare le leggi, come vuole una definizione giuridica di essa, ma nel migliore controllo degli eventi in maniera da rispondere ai bisogni fondamentali dei cittadini: \u201cla pace, la sicurezza e il pubblico bene del popolo\u201d, secondo la definizione che John Locke ne dette nel 1690[3]. La possibilit\u00e0 di agire in maniera indipendente non garantisce questo controllo: in altre parole, l\u2019indipendenza non garantisce la sovranit\u00e0.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Si prenda l\u2019esempio, estremo ma efficace, di quei paesi che sono totalmente al di fuori dell\u2019economia globale: essi sono indipendenti, ma certamente non sovrani in un senso pieno della parola, dovendo ad esempio spesso contare sull\u2019aiuto alimentare che proviene dall\u2019esterno per nutrire i propri cittadini.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La globalizzazione aumenta la vulnerabilit\u00e0 dei singoli paesi in molte direzioni: li espone maggiormente ai movimenti finanziari internazionali, a possibili politiche commerciali aggressive da parte di altri Stati e, aumentando la concorrenza, rende pi\u00f9 difficile il coordinamento tra paesi nello stabilire regole e standard necessari per il conseguimento al proprio interno degli obiettivi di carattere sociale. Il controllo sulle condizioni economiche interne ne risulta indebolito.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n In un mondo globalizzato tutti i paesi per essere sovrani devono cooperare. E ci\u00f2 \u00e8 ancor pi\u00f9 necessario per i paesi appartenenti all\u2019Unione europea.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La cooperazione, proteggendo gli Stati nazionali dalle pressioni esterne, rende pi\u00f9 efficaci le sue politiche interne.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Cooperare per proteggersi<\/span><\/p>\n La globalizzazione ha profondamente cambiato la natura del processo produttivo e aumentato l\u2019intensit\u00e0 dei legami tra paesi. La propriet\u00e0 transnazionale di attivit\u00e0 finanziarie \u00e8 oggi il doppio del PIL mondiale: nel \u201995 era pari al 70%. Il commercio con l\u2019estero \u00e8 aumentato da circa il 43% del PIL mondiale nel 1995 a circa il 70% di oggi. E circa il 30% del valore aggiunto estero \u00e8 oggi prodotto attraverso catene del valore[4].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n A livello mondiale ci\u00f2 non \u00e8 tanto il risultato di scelte politiche quanto il frutto del progresso tecnologico nei trasporti, nelle telecomunicazioni, nei computer e nel software che ha reso conveniente lo scambio globale e la frammentazione produttiva[5].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019Unione europea, sia per le scelte politiche del passato sia per la vicinanza geografica dei suoi membri, \u00e8, per i paesi che ne fanno parte, di gran lunga la pi\u00f9 importante area commerciale. La maggior parte del commercio mondiale avviene all\u2019interno di tre grandi blocchi: l\u2019Unione europea, il NAFTA e l\u2019Asia che, nonostante una crescita nelle loro relazioni commerciali, restano relativamente chiusi tra loro, con una quota di scambi al di fuori del blocco inferiore al 15% del prodotto[6].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Fra questi tre blocchi, l\u2019Unione europea \u00e8 il pi\u00f9 integrato. Due terzi del commercio europeo sono con altri Stati membri, contro circa il 50% nel caso dell\u2019USMCA e circa il 50% di tutte le attivit\u00e0 finanziarie proviene da altri paesi europei. In concreto, ci\u00f2 significa che l\u2019Italia esporta di pi\u00f9 in Spagna che in Cina e pi\u00f9 in Austria che in Russia o in Giappone. Nel 2017 gli investimenti tedeschi in Italia sono stati pari a 5 volte quelli americani.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019Europa ha tratto grandi benefici da questa integrazione. Tenendo conto sia degli effetti diretti derivanti dal commercio, sia di quelli prodotti dalla maggiore concorrenza, si valuta che il mercato unico contribuisca a un livello del PIL per l\u2019Unione europea che \u00e8 pi\u00f9 alto del 9% circa[7].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ma quanto pi\u00f9 i vari paesi sono tra loro collegati, tanto pi\u00f9 esposti essi sono alla volatilit\u00e0 dei flussi di capitale, alla concorrenza sleale e ad azioni discriminatorie, quindi ancor pi\u00f9 necessaria diviene la protezione dei cittadini. Una protezione, costruita insieme, che ha permesso di realizzare i guadagni dell\u2019integrazione, contenendone in una certa misura i costi. Una protezione che attraverso strutture e istituzioni comunitarie limita gli spillover, assicura un uguale livello di concorrenza, protegge da comportamenti illegali, in altre parole, una protezione che risponde ai bisogni dei cittadini, e quindi permette ai paesi di essere sovrani.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Nella struttura dell\u2019Unione europea, le regole comuni vengono definite nel Consiglio e nel Parlamento europeo. La Commissione provvede a che siano rispettate, la Corte di Giustizia europea assicura la protezione in giudizio in caso siano violate. Per quel che riguarda i paesi dell\u2019area dell\u2019euro, la vigilanza bancaria europea e l\u2019autorit\u00e0 che presiede alla risoluzione delle banche contribuiscono a contenere gli effetti dell\u2019instabilit\u00e0 finanziaria.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n In questo mondo cos\u00ec interconnesso, cercare l\u2019indipendenza da queste istituzioni pone i paesi di fronte a scelte complesse. O, per poter continuare ad avere accesso al mercato unico, devono accettare passivamente regole scritte da altri perdendo il controllo su decisioni che toccano l\u2019interesse dei propri cittadini, o devono separarsi dai partner commerciali pi\u00f9 importanti, perdendo controllo sul benessere dei loro cittadini.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Si stima che nel caso di una possibile reintroduzione delle barriere commerciali in Europa, il PIL della Germania sarebbe pi\u00f9 basso circa dell\u20198% e quello dell\u2019Italia del 7%[8].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019argomento per cui la cooperazione accresce la sovranit\u00e0 vale anche per le relazioni tra l\u2019Unione europea e il resto del mondo. Ben pochi paesi europei hanno una dimensione tale da poter resistere agli spillover provenienti dalle altre grandi aree economiche del mondo o una voce forte abbastanza da essere ascoltata nei negoziati commerciali mondiali. Ma, insieme nell\u2019Unione europea la loro forza \u00e8 ben pi\u00f9 grande.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019Unione europea produce il 16,5% del prodotto mondiale[9], secondo solo alla Cina: il che d\u00e0 a tutti i paesi europei un mercato interno di grandi dimensioni in cui riparare in caso di crisi commerciali nel resto del mondo. Il commercio dell\u2019Unione europea vale infatti il 15% degli scambi mondiali[10], contro l\u201911% negli USA; e ci\u00f2 contribuisce ad aumentare il peso negoziale dell\u2019Unione europea nei negoziati sul commercio con gli altri paesi. Inoltre, il fatto che l\u2019euro sia la seconda moneta pi\u00f9 utilizzata negli scambi internazionali contribuisce a isolare l\u2019economia dell\u2019area dell\u2019euro dalla volatilit\u00e0 del tasso di cambio.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Infatti, poich\u00e9 circa il 50% delle importazioni dai paesi al di fuori dell\u2019euro \u00e8 oggi fatturato in euro[11], la trasmissione delle variazioni del cambio ai prezzi delle importazioni \u00e8 oggi minore. La politica monetaria pu\u00f2 quindi concentrarsi sugli sviluppi interni all\u2019area dell\u2019euro senza dover reagire ripetutamente agli shock ad essa esterni[12].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Per tutte queste ragioni, porsi al di fuori dell\u2019UE pu\u00f2 s\u00ec condurre a maggior indipendenza nelle politiche economiche, ma non necessariamente a una maggiore sovranit\u00e0. Lo stesso argomento vale per l\u2019appartenenza alla moneta unica.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La maggior parte dei paesi, da soli, non potrebbero beneficiare della fatturazione delle loro importazioni nella loro valuta nazionale, il che esaspererebbe gli effetti inflazionistici nel caso di svalutazioni. Sarebbero inoltre pi\u00f9 esposti agli spillover monetari dall\u2019esterno che potrebbero condizionare l\u2019autonomia della politica economica nazionale: primi tra tutti gli spillover della politica monetaria della BCE, come negli ultimi anni \u00e8 peraltro accaduto alla Danimarca, alla Svezia, alla Svizzera e ai paesi dell\u2019Europa centrale e orientale[13].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Furono proprio questi spillover provenienti dalle economie pi\u00f9 grandi uno dei motivi per cui si cre\u00f2 la moneta unica. Nel Sistema monetario europeo ad essa antecedente, la maggior parte delle banche centrali doveva seguire la politica monetaria della Bundesbank. Per questo dopo pi\u00f9 di un decennio di esperienze deludenti quando non devastanti, si prefer\u00ec riguadagnare la sovranit\u00e0 monetaria condividendola nella creazione della moneta unica[14].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Cooperazione e politica economica<\/span><\/p>\n Il secondo modo in cui la globalizzazione vincola la sovranit\u00e0 di un paese sta nel limitarne la capacit\u00e0 di emanare leggi e fissare standard che riflettano gli obiettivi sociali del paese stesso.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019integrazione del commercio mondiale tende a ridurre l\u2019autonomia dei singoli paesi nel fissare le regole, perch\u00e9 con il frammentarsi della produzione nelle catene del valore, aumenta l\u2019importanza di standard comuni. In generale questi non vengono fissati nell\u2019ambito di un processo multilaterale come il WTO ma vengono imposti dalle economie pi\u00f9 grandi che hanno una posizione dominante nella catena del valore. Le economie pi\u00f9 piccole solitamente non possono che accettare passivamente le regole stabilite da altri nel sistema internazionale[15].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Analogamente, l\u2019integrazione finanziaria globale riduce il potere che i singoli paesi hanno di regolare, tassare, fissare gli standard di protezione sociale. Le imprese multinazionali influenzano la regolamentazione dei singoli paesi con la minaccia di ricollocarsi altrove, scelgono i sistemi fiscali a loro pi\u00f9 favorevoli spostando tra le varie giurisdizioni i flussi di reddito e le attivit\u00e0 intangibili.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Tutto ci\u00f2 pu\u00f2 spingere i governi a usare gli standard di protezione sociale come uno strumento di concorrenza internazionale: la cosiddetta \u201ccorsa al ribasso\u201d.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Per un paese diventa pi\u00f9 difficile la difesa dei suoi valori essenziali, quindi la protezione dei suoi cittadini: si ha inoltre un\u2019erosione della base fiscale societaria che riduce il finanziamento del welfare state[16]. L\u2019OCSE stima la perdita di gettito causata dall\u2019elusione fiscale tra il 4% e il 10% del totale del gettito dell\u2019imposizione sul reddito societario[17].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ci\u00f2 avviene quando i paesi non sono grandi abbastanza da avere potere regolamentare da opporre alle imprese transnazionali o a una mobilit\u00e0 dei capitali distruttiva di valore. Ma \u00e8 pi\u00f9 difficile che ci\u00f2 avvenga nei confronti dell\u2019Unione europea perch\u00e9 nessuna impresa pu\u00f2 permettersi di abbandonare il suo mercato. Il fatto di disporre di poteri di regolamentazione a livello comunitario permette agli Stati membri di esercitare la propria sovranit\u00e0 nelle aree della tassazione, della protezione del consumatore e degli standard del lavoro.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019Unione europea d\u00e0 agli Stati membri la capacit\u00e0 di impedire alle multinazionali di erodere la base imponibile sfruttando loopholes e beneficiando di sussidi. Recentemente qualche progresso \u00e8 stato fatto anche in quest\u2019area indubbiamente complessa. Quest\u2019anno sono entrate in vigore nuove regole europee che dovrebbero eliminare le forme di elusione pi\u00f9 comuni[18]. E se \u00e8 vero che la Corte di Giustizia Europea si \u00e8 recentemente pronunciata contro la Commissione in un caso di esenzione fiscale, \u00e8 anche vero che ha stabilito che accordi fiscali tra le multinazionali e i singoli paesi possono costituire aiuti di Stato illegali che la Commissione ha il diritto di esaminare[19].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Inoltre l\u2019Unione europea ha ben maggiori capacit\u00e0 di difendere i consumatori e assicurare loro un equo trattamento all\u2019interno del mercato europeo.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ci\u00f2 si \u00e8 visto quando l\u2019Unione europea ha voluto affermare i propri valori in tema di protezione della privacy, con il Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati[20]. Si \u00e8 visto anche quando, grazie alle regole europee, le tariffe del roaming sono state drasticamente ridotte per i consumatori[21] o quando \u00e8 stato stabilito che le commissioni per i pagamenti internazionali in euro all\u2019interno dell\u2019Unione europea non possono essere superiori a quelle applicate all\u2019interno dei paesi[22].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Inoltre gli Stati membri possono, attraverso l\u2019Unione europea, coordinarsi per difendere la propria rete di protezione sociale senza dover imporre restrizioni al commercio. Con la Carta sui Diritti Fondamentali, la legge europea ha ridotto la possibilit\u00e0 di concorrenza sleale da parte dei paesi con leggi sul lavoro meno protettive. Ma ha contribuito a innalzare gli standard di protezione del lavoro anche all\u2019interno dell\u2019Unione europea. Un esempio \u00e8 quello della Direttiva sul lavoro a tempo parziale del 1997 che ridusse alcune discriminazioni che fino ad allora erano ancora praticate in 10 su 15 Stati membri[23], inclusa l\u2019Italia.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Successivamente, l\u2019OCSE mostr\u00f2 come l\u2019eliminazione di discriminazioni tra vari tipi di lavoro portasse a una maggior probabilit\u00e0 di contratti di lavoro permanenti[24].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Queste stesse protezioni non esistono a livello globale o sono molto meno incisive in altri blocchi commerciali regionali come il NAFTA. La stessa storia degli USA ci offre un esempio delle difficolt\u00e0 che singoli Stati hanno nell\u2019allineare le condizioni di lavoro.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Nella prima parte del Novecento, in molti Stati americani era crescente la preoccupazione per la mancanza di una rete di protezione sociale, specialmente per i pi\u00f9 anziani. Ma prevalse il timore che fornire protezione sociale avrebbe imposto, nelle parole usate allora, \u201cun carico fiscale sulle industrie dello Stato che le avrebbe poste in posizione di svantaggio nella concorrenza con gli Stati vicini non appesantiti da un sistema pensionistico\u201d [25]. Tutto ci\u00f2 port\u00f2 a una seria carenza di protezione sociale che fu esacerbata dalla Grande Depressione. Nel 1934 met\u00e0 della popolazione con pi\u00f9 di 65 anni di et\u00e0 era in stato di povert\u00e0[26]. Fu solo con l\u2019approvazione del Social Security Act federale nel 1935 che i singoli Stati poterono coordinarsi aumentando la protezione sociale.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n In maniera analoga l\u2019esistenza dell\u2019Unione europea ha offerto ai singoli paesi quel coordinamento che ha permesso loro di conseguire obbiettivi che non avrebbero potuto raggiungere da soli. Inoltre, questi standard sono esportati globalmente. L\u2019Unione europea \u00e8 il pi\u00f9 importante partner commerciale di 80 paesi, mentre gli USA lo sono solo di 20[27]. In questi trattati l\u2019Unione europea pu\u00f2 pretendere che vengano rispettati questi standard sulla protezione del lavoro e sulla qualit\u00e0 dei prodotti[28], come pure che vengano protetti i nostri produttori. Il recente trattato con il Canada per esempio protegge 143 indicazioni geografiche.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ma l\u2019Unione europea pu\u00f2 estendere il proprio potere regolamentare anche al di fuori dei trattati commerciali. Poich\u00e9 coloro che esportano verso l\u2019Unione europea devono osservare questi standard, essi finiscono per essere applicati alla produzione in tutti i paesi, il cosiddetto \u201cEffetto Bruxelles\u201d [29].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n In tal modo, l\u2019Unione europea influenza di fatto o di diritto le regole globali in un\u2019ampia gamma di settori. E ci\u00f2 permette ai paesi europei di conseguire un risultato unico: fare in modo che la globalizzazione non sia \u201cuna corsa al ribasso\u201d degli standard. Piuttosto l\u2019Unione europea innalza gli standard nel resto del mondo al livello dei propri.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Le istituzioni e le regole<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n \u00c8 quindi evidente che, in un sistema economico integrato a livello mondiale e regionale, i paesi europei devono cooperare per poter esercitare la propria sovranit\u00e0. Ma su come organizzare questa cooperazione, le opinioni sono diverse.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Per taluni \u00e8 sufficiente una cooperazione guidata dai governi nazionali e disegnata di volta in volta per rispondere a specifiche esigenze. Vi sono molti esempi di accordi di questo tipo, che hanno avuto successo. Quando tutte le parti di un accordo traggono da esso uguali benefici, anche una forma non rigida di cooperazione si \u00e8 dimostrata sostenibile nel lungo periodo. Un esempio di questo tipo \u00e8 offerto dall\u2019accordo di Bologna che allinea gli standard dell\u2019educazione superiore e assicura il mutuo riconoscimento dei diplomi universitari in tutti i paesi membri del Consiglio d\u2019Europa[30].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ma \u00e8 chiaro che forme di cooperazione flessibile, non vincolante non funzionano proprio nei casi in cui la cooperazione \u00e8 pi\u00f9 necessaria: i problemi di coordinamento esistono quando i paesi hanno incentivo a non coordinarsi o quando gli spillover avvengono tra paesi di diversa dimensione e con effetti asimmetrici[31]. In queste situazioni occorrono forme di cooperazione pi\u00f9 forti.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Nella sua storia l\u2019Unione europea ha seguito due metodi di cooperazione. In taluni casi, sono state create istituzioni comunitarie a cui \u00e8 stato conferito un potere esecutivo, come ad esempio, nel caso della Commissione per ci\u00f2 che riguarda le politiche commerciali o la BCE per la politica monetaria. In altri casi, quali la politica di bilancio o le riforme strutturali, sono i governi nazionali a detenere il potere esecutivo, legati per\u00f2 tra loro da regole comuni.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Questi settori della politica economica furono considerati troppo specifici della storia dei singoli paesi per poter essere affidati a una organizzazione comune. Si ritenne cio\u00e8 che l\u2019esercizio di una sovranit\u00e0 nazionale che mantenesse questa specificit\u00e0 fosse l\u2019unica forma di governo possibile in questi settori: la scelta di affidarsi a regole per disegnare la cooperazione in queste aree fu vista come la sola coerente con questa visione. Occorre per\u00f2 chiedersi quale successo abbia avuto questa scelta. Nei casi in cui il potere esecutivo \u00e8 stato conferito a istituzioni comunitarie, il risultato \u00e8 stato, secondo molti, positivo. La politica commerciale ha aperto nuovi mercati: l\u2019Unione europea ha concluso 36 accordi di libero scambio a fronte dei 20 degli USA[32]. La politica monetaria ha adempiuto al suo mandato. Invece, nelle aree di cooperazione basate su regole comuni, il giudizio \u00e8 meno positivo. Le regole di bilancio sono state negli anni un importante schema di riferimento per la politica fiscale dei paesi membri, ma si sono rivelate spesso difficili da far osservare e complesse da spiegare ai cittadini. Nel campo delle politiche strutturali, il quadro non \u00e8 molto diverso; le raccomandazioni specifiche per i paesi hanno avuto un impatto limitato: la percentuale delle raccomandazioni seguite \u00e8 stata ogni anno inferiore al 10%[33].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La disparit\u00e0 negli esiti dei due metodi non \u00e8 sicuramente dovuta a differenze nella qualit\u00e0 professionale delle autorit\u00e0 europee o nazionali; essa \u00e8 il prodotto della differenza intrinseca nel loro funzionamento. Vi sono due ragioni per cui la cooperazione fondata su istituzioni si \u00e8 rivelata superiore.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La prima \u00e8 che, mentre ai paesi regole solitamente statiche chiedono azioni specifiche, alle istituzioni si chiede di raggiungere degli obbiettivi. Ci\u00f2 implica che le istituzioni dispongano di flessibilit\u00e0 nel perseguimento dei loro obbiettivi. Le regole non possono essere modificate rapidamente di fronte a circostanze inattese, ma le istituzioni possono essere dinamiche e flessibili nel loro approccio. Questa differenza \u00e8 molto importante specialmente quando, come spesso succede, la realt\u00e0 cambia. \u00c8 ovviamente una differenza importante per i cittadini a cui alla fine interessano soprattutto i risultati della politica economica pi\u00f9 che le azioni intraprese dai governi. La politica monetaria della BCE durante la crisi \u00e8 un esempio di questa maggiore adattabilit\u00e0 dell\u2019azione delle istituzioni, rispetto alle regole.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Pochi, quando il nostro mandato venne definito, avrebbero potuto prevedere le sfide che la BCE avrebbe dovuto affrontare nella sua breve esistenza. Ma la discrezionalit\u00e0 di azione prevista dal Trattato ha permesso l\u2019utilizzo di strumenti prima mai impiegati al fine di mantenere il tasso di inflazione in linea con il nostro obbiettivo nel medio termine. N\u00e9 una politica monetaria basata su una regola fissa, n\u00e9 l\u2019utilizzo dei soli strumenti utilizzati in passato, sarebbero stati sufficienti.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n In quel caso, la discrezionalit\u00e0 e la flessibilit\u00e0 nell\u2019uso degli strumenti hanno contribuito ad accrescere la credibilit\u00e0 della BCE: flessibilit\u00e0 e credibilit\u00e0 sono state complementari.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Le considerazioni sono di segno opposto quando consideriamo che le regole, se applicate con discrezionalit\u00e0, perdono di credibilit\u00e0. Non pu\u00f2 esserci fiducia in un sistema in cui i vari paesi riscrivono o aggirano le regole ogni volta che queste divengono vincolanti. Eppure, vi saranno sempre circostanze che non erano state previste quando le regole erano state scritte e che richiedono flessibilit\u00e0 di azione. Nel caso delle regole, il trade-off tra flessibilit\u00e0 e credibilit\u00e0 \u00e8 inevitabile. Questa \u00e8 la ragione per cui avremo sempre tensioni nelle aree di politica economica in cui la cooperazione \u00e8 fondata su regole. Ma il passaggio dalle regole alla costruzione di un\u2019istituzione richiede vi sia fiducia tra i paesi. Fiducia che \u00e8 fondata da un lato sull\u2019osservanza rigorosa delle regole esistenti, ma dall\u2019altro anche sulla capacit\u00e0 dei governi, di raggiungere compromessi soddisfacenti, quando le circostanze richiedono flessibilit\u00e0, ma anche di saperli spiegare ai propri cittadini.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Ciononostante questa transizione resta necessaria.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Un altro esempio della necessit\u00e0 di progredire dall\u2019attuale costellazione di leggi diverse e di regole ad hoc verso un sistema fondato su armonizzazione e istituzioni \u00e8 offerto dalla recente iniziativa della Commissione europea sul ruolo internazionale dell\u2019euro. Il crescere delle tensioni commerciali e l\u2019uso ormai pi\u00f9 comune delle sanzioni come strumenti di politica estera hanno reso sempre pi\u00f9 frequente l\u2019applicazione extraterritoriale delle leggi USA. Questa, nella forma di multe alle societ\u00e0 non americane e di interdizione all\u2019accesso al sistema dei pagamenti USA, \u00e8 fondata sulla centralit\u00e0 del sistema finanziario americano e del dollaro negli scambi mondiali. Centralit\u00e0 che potrebbe, secondo vari governi europei, essere attenuata da un maggior ruolo internazionale dell\u2019euro. Perch\u00e9 i mercati considerino la possibilit\u00e0 di un maggiore utilizzo dell\u2019euro occorre chiedersi quali sono le condizioni che fanno del dollaro la moneta dominante. La lista \u00e8 lunga ma il fatto di essere l\u2019espressione di un mercato integrato dei capitali \u00e8 una delle condizioni[34]. Perch\u00e9 questa, pi\u00f9 raggiungibile di altre, si verifichi a questo stadio di sviluppo dell\u2019Unione europea occorre una complessa opera di armonizzazione legislativa e istituzionale che potrebbe per\u00f2 essere intrapresa al pi\u00f9 presto.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La seconda ragione per cui un approccio fondato sulle istituzioni produce solitamente risultati migliori \u00e8 che su di esse, sul loro operato \u00e8 pi\u00f9 chiaro il controllo democratico dei cittadini. Proprio perch\u00e9 a queste istituzioni sono stati conferiti un mandato e poteri precisi, pi\u00f9 diretto \u00e8 il nesso tra decisioni e responsabilit\u00e0.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n L\u2019Unione europea gi\u00e0 dispone di molti canali istituzionali a questo fine. Sono le autorit\u00e0 nazionali presenti nel Consiglio dell\u2019Unione europea, i membri del Parlamento europeo che esercitano su queste istituzioni il controllo democratico in nome dei cittadini che li hanno eletti. Ed \u00e8 motivo di soddisfazione osservare che per la prima volta la maggioranza degli europei sente che la loro voce conta nell\u2019Unione europea[35].<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n \u00c8 auspicabile che questo processo di controllo sulle istituzioni continui a rafforzarsi perch\u00e9 da esso dipende la percezione di legittimit\u00e0 delle loro azioni. Il ruolo del Parlamento europeo \u00e8 essenziale in quanto, tra le istituzioni chiamate dai cittadini a esercitare questo controllo, \u00e8 l\u2019unica con una prospettiva europea. Il secondo pilastro del controllo \u00e8 rappresentato dalla Corte di Giustizia Europea. Il suo ruolo nella valutazione dell\u2019operato delle istituzioni rispetto al loro mandato \u00e8 particolarmente importante in un contesto in cui non c\u2019\u00e8 un governo europeo. L\u2019osservanza delle sentenze della Corte di giustizia europea \u00e8 un presupposto necessario per lo stato di diritto.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n La coerenza e l\u2019omogeneit\u00e0 nell\u2019interpretazione del diritto dell\u2019UE in tutti i 28 Stati membri sono il caposaldo del diritto dell\u2019UE in quanto ordine giuridico efficace e autonomo[36]. Una funzione essenziale del diritto \u00e8 stabilizzare le aspettative creando un fondamento affidabile sul quale i cittadini e le imprese possano organizzare le proprie attivit\u00e0 e programmare il futuro[37]. Questa prevedibilit\u00e0 e questa certezza sono particolarmente importanti oggi per l\u2019Unione economica e monetaria.<\/span><\/p>\n <\/span><\/p>\n Conclusioni<\/span><\/p>\n Nel m<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"